הדף היומי (78). חקיקה ומניפולציה.

אתמול בלילה קיבלתי בטוויטר צילום מסך מחדשות ערוץ 13, ובו תמצות עיקרי החוק לשעת חירום, כדלקמן:

"שוטר יוסמך להיכנס לבית פרטי ללא צו

שוטר יוסמך להשתמש בכוח לאכיפת התקנות, גם בבתים פרטיים

הממשלה תוכל לקבוע עבירות ללא אישור הכנסת

השר הממונה על החוק יהיה ראש הממשלה."

כאשר ראיתי את עיקרי החוק האלה נמלאתי בזעזוע, שנתתי לו ביטוי וגם הפצתי אותו ברשתות החברתיות. הבוקר, בעקבות שאלות של גולשים, שלא מצאו את תמצית זו של עיקרי החוק בערוץ 13, חזרתי אל הצעת החוק וקראתי את כולה כמה פעמים. בתוך כך הבנתי, שערוץ 13 תמצתו עבור הציבור את הנוסח הארוך, המורכב, של הצעת החוק.

בהצעת החוק ניתן לראות כיצד מציעיה ניסו לשמור על האיזון בין זכויות הפרט לבין צורך המדינה לשמור על אזרחיה מפני מגפת הקורונה, או לחליפין – ביקשו להצטייר כמי ששומרים על איזון זה. אני גם מבין, שערוץ 13 תמצתו את החוק מתוך מחשבה, שרוב הציבור לא ילך לקרוא אותו במלואו.

אני ממליץ מאוד לכול קוראיי וקוראותיי להשקיע זמן ולקרוא את הצעת החוק במלואה, כדי לא להיות מונעים על ידי מניפולציה, לא של מציעי הצעת החוק ולא של התקשורת המתווכת בין הצעת החוק לבין הציבור. כך או כך, להלן משפטי התמצית מערוץ 13, והפסקאות הנוגעות אליהם:

שוטר יוסמך להיכנס לבית פרטי ללא צו + שוטר יוסמך להשתמש בכוח לאכיפת התקנות, גם בבתים פרטיים

הממשלה תוכל לקבוע עבירות ללא אישור הכנסת

"על אף הוראות סעיף 2(ב) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין), רשאית הממשלה לקבוע בתקנות שהיא מתקינה לפי סעיפים 4 עד 9 כי הפרת הוראה בתקנות אלו היא עבירה פלילית שעונשה קנס לפי סעיף 61(א)(1) לחוק העונשין. קבעה הממשלה כי הפרת הוראה בתקנות כאמור בסעיף קטן (א) היא עבירה פלילית רשאית היא, על אף הוראות סעיף 1(ב) לחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985, (להלן – חוק העבירות המינהליות), לקבוע כי העבירה היא עבירה מינהלית, והוראות החוק האמור יחולו עליה בשינויים המחויבים. לעבירה מינהלית כאמור בסעיף קטן (ב) ייקבע קנס מינהלי קצוב שלא יעלה על 500 ₪ בתקנות לפי סעיפים 4 ו – 5 ולא יעלה על 5,000 ₪ בתקנות לפי סעיפים 4 עד 9."

השר הממונה על החוק יהיה ראש הממשלה."

"ראש הממשלה ממונה על ביצוע חוק זה."

*

     קראתי את הצעת החוק כמה וכמה פעמים. ודאי לי שהממשלה מתמודדת, כמו כול ממשלות תבל, עם מצב חדש, ומנסה למצוא את הפתרונות הנכונים והמאוזנים ביותר כדי לטפל בו. אולם, הקניית היתר לשוטר להיכנס לביתו של אדם, למנוע כניסה מביתו של אדם, וכול זאת מבלי צורך בצו בית משפט, משום שהחוק הנ"ל מקנה לו זכות זו בלי צורך בצו; הקניית היכולת לממשלה להחליט מהי עברה שחלים עליה דיני העונשין, וכול זאת בן ליל ובלי צורך בדיונים בוועדות הכנסת; נתינת הסמכות לאכיפת החוק הזה בידי ראש הממשלה הנאשם, שתפס את השלטון באמצעים פסולים (גניבת קולות האופוזיציה) – והצירוף של כול אלה לחוקים ולתקנות הנוספות, המאפשרים מעקב השב"כ אחר אזרחי ישראל ומעצרו של אדם מבלי לפגוש בעורך דין – כול אלה אכן מביאים אותנו למצב של דיקטטורה. מצב שבו, אם הממשלה תחליט על כך בן-ליל, תוכל להכריז על המדינה ו/או על חלקים ממנה כעל אזור מוגבל, ששוטרים יוכלו להיכנס בו בלי צו לבתים פרטיים, לעצור בני אדם העוברים על התקנות לשעת חירום, להשתמש נגדם בכוח 'סביר' וגם לא לאפשר להם להיפגש עם עורך דין.

ראינו כבר בעבר, במקרה סולומון טקה, במקרה איימן אלחלאל, במקרה השוטר שרדף אחרי נער אתיופי בן 12 ובהרבה מקרים אחרים, כיצד שוטרים מפרשים בשוגג התנהגות של חשוד, ועלולים לתקוף אותו באקדח פייזר, באקדח של ממש ואפילו להרגו. אחרי כן מפנים את המקרים האלה למח"ש, ולך תתבע אותם אם הרגו לך ילד, או הרגו אותך עצמך.

מה שהצעת החוק הזאת עושה הוא מיטוט הדמוקרטיה על ידי ביטול כוחן של ועדות הכנסת לפקח על החלטות בן-לילה של הממשלה, על ידי הקניית כוח בלתי סביר לרשויות האכיפה ולראש ממשלה שעלה לשלטונו מכוח גניבת קולות של האופוזיציה והחלטה פושרת של בית הדין הגבוה לצדק.

מצ"ב הנוסח המלא של הצעת החוק וההסברים לסעיפיה השונים. אני מציע לכול מי שחרד מפני תמציתה לקרוא אותה במלואה, ולשפוט לבד עד כמה היא מאזנת בין זכויות הפרט והאזרח לבין הצורך להילחם במגפה.

******************************************************************************************

תזכיר חוק

• שם החוק המוצע

חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020.

• מטרת החוק המוצע והצורך בו

כחלק ממכלול המאמצים למניעת התפשטות נגיף Novel Coronavirus nCov-2019 (להלן: "נגיף קורונה" או "הנגיף" או "המחלה"), ונוכח דרכי הפצתו והעליה המתמדת בהיקף הנדבקים בו, הותקנו מאז חודש מרץ 2020 על ידי הממשלה מגוון תקנות שעת חירום שמטרתן לתת מענה להגנה על בריאות הציבור ולהבטיח את האספקה של המוצרים והשירותים החיוניים תוך כדי התמודדות עם הנגיף. בין היתר עוגנו בתקנותהגבלות על תנועתם ופעילותם של פרטים, עסקים גופים ציבוריים. מטרת חוק זה להקנות לממשלה סמכויות מפורשות ומתוחמות, מכוח חקיקה ראשית, בנושאים האמורים, לצורך המשך ההתמודדות כאמור עם הנגיף. זאת, במקום תקנות שעת החירום הבאות:

תקנות שעת חירום (אכיפת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש- אכיפה), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020.

החוק המוצע נדרש בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון ולהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין החלפת תקנות שעת חירום בהקדם האפשרי על ידי חקיקה ראשית, וכן בשל פקיעת תוקפן המתקרב של תקנות שעת החירום האמורות, שכן סעיף 39(ו) לחוק-יסוד: הממשלה מגביל את תקופת התוקף המרבית של תקנות שעת חירום לשלושה חודשים בלבד.

• עיקרי החוק המוצע

רקע כללי

העולם, וישראל כחלק ממנו, מתמודד מאז חודש ינואר 2020 עם פנדמיה (כפי שהוגדרה על-ידי ארגון הבריאות העולמי) כתוצאה מהתפרצות והתפשטות נגיף הקורונה. מדובר במחלה העוברת מאדם לאדם על ידי הפרשות מדרכי הנשימה (כגון עיטוש או שיעול). הנגיף הוא נגיף חדש, ובאוכלוסייה אין חסינות נגדו, אין חיסון שבאמצעותו אפשר למנוע את התפשטות המחלה, אין טיפול ידוע, והוא יכול לגרום לתחלואה ולתמותה המונית משמעותית, כולל בקרב אנשים בריאים, אך בפרט בקבוצות סיכון.

נכון ליום 27.5.2020 דווח על הערכות של למעלה מ-5,700,000 מקרים של הידבקות מוכחת ברחבי העולם וכן על למעלה מ-352,000 מקרי מוות, ומעל ל-2,900,000 חולים כעת. נתוני משרד הבריאות לגבי מצב התפשטות הנגיף בישראל מעידים על למעלה מ-16,700 אנשים שנדבקו בנגיף במדינת ישראל. 281 אנשים נפטרו מהמחלה במדינת ישראל וכעת קיימים עוד כ-2000 חולים במדינה. מדינות רבות בעולם, ובהן ישראל, נקטו ועודן נוקטות צעדים מרחיקי לכת על מנת לצמצם את ההדבקה ואת התפשטות המחלה, כגון הטלת מגבלות תנועה חמורות על כלל אוכלוסיית המדינה או על חלקים רחבים ממנה, הגבלת כניסת אנשים ממדינות אחרות, הטלת חובת בידוד וחובות דיווח ועוד.

ביום 11.3.2020 הכריז ארגון הבריאות העולמי על המחלה כעל מגפה עולמית, צעד חריג בעל משמעויות מרחיקות לכת.

ביום 27.1.2020 הכריז שר הבריאות, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 20 לפקודת בריאות העם ,  1940 (להלן- הפקודה) כי המחלה הנגרמת על ידי נגיף הקורונה היא מחלה מידבקת מסוכנת וכי קיימת בעטיה סכנה חמורה לבריאות הציבור. ראשית התמודד משרד הבריאות עם תחילת ההדבקה בנגיף בישראל בצווים מכח הפקודה, ובייחוד במסגרת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והוראות שונות) (הוראת שעה), התש"ף-2020 [1] (להלן: "הצו" או "צו  הבידוד") בנוסחו המעודכן, מורה הצו כי מי שהגיע לישראל מכל יעד שמחוצה לה, מחויב לשהות בבידוד למשך 14 ימים. הוראות בידוד חלות גם על מי שהיה במגע הדוק עם חולה בנגיף הקורונה, או מי שרופא קבע לגביו כי היה במגע הדוק עם חולה בנגיף ב-14 הימים שקדמו לקביעת הרופא. בנוסף, צו הבידוד קבע הגבלות על התקהלויות ועל פעילות של מקומות שונים, הגבלות שהתעדכנו ועודן מתעדכנות מעת לעת בהתאם להתפשטות הנגיף.

עם התפשטות הנגיף והצורך החיוני לקבוע הסדרים רחבי היקף להתמודדות איתו, ונוכח דרכי הפצתו והעליה המתמדת בהיקף הנדבקים בו, הדחיפות בצורך האמור והיעדר האפשרות לפנות לכנסת, תחילה בשל ימי הבחירות לכנסת ה-23 וימי תחילת כהונתה, ובהמשך בשל הצורך המיידי בקביעת ההסדרים האמורים, כחלק ממכלול המאמצים למניעת התפשטות נגיף הקורונה, התקינה הממשלה מאז חודש מרץ 2020 מגוון תקנות לשעת חירום מכוח סעיף 39 לחוק-יסוד: הממשלה. מטרת תקנות שעת חירום אלה הייתה לתת מענה להגנה על בריאות הציבור ולהבטיח את האספקה של המוצרים והשירותים החיוניים תוך כדי התמודדות עם הנגיף. בין היתר הותקנו תקנות שקבעו הסדרים כדי לצמצם ולהגביל את המפגשים בין אנשים, וזאת במטרה להביא לצמצום ולמניעת התפשטות המחלה. תקנות שעת חירום אלה עיגנו, בין היתר, הסדרים שקבעו כללים להתנהגות במרחב הפרטי והציבורי, להגבלת הפעילויות בתחומי החיים השונים ובכלל זה הפנאי, העבודה והמסחר, להגבלת פעילות התחבורה הציבורית ועוד. הסדרים אלו עברו שינויים תכופים, תוך שהותאמו לאתגרים המתפתחים בהתאם להערכות המצב בממשלה ועל בסיס עמדת הגורמים המקצועיים במשרד הבריאות, והכל בניסיון להתאימם בצורה מיטבית למצב המשתנה.

תקנות שעת חירום (אכיפת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש – אכיפה), התש"ף-2020 אשר פורסמו ביום 15.3.2020 מסדירות בעיקרן את העבירות הפליליות והמנהליות בגין הפרת הוראות מסוימות, כולל קביעת הקנסות לגביהן, וכן קובעות סמכויות אכיפה, וזאת לגבי צו הבידוד, תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020, תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש)(בידוד מקום לבידוד מטעם המדינה), התש"ף-2020 וכן תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020.

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020 (להלן תקנות הגבלת הפעילות), אשר פורסמו ביום 21.3.2020, קובעות בעיקרן  הסדרים לצמצום היציאה אל המרחב הציבורי וכללי ההתנהגות בו, הגבלת פעילויות המסחר, הפנאי, הגבלת הפעילויות במקומות הפתוחים לציבור והגבלת שירותי התחבורה הציבורית.

תקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020 (להלן- תקנות הגבלת מספר העובדים), אשר פורסמו ביום 22.3.2020, קובעות  ההסדרים בדבר הגבלת מספר העובדים הרשאים להגיע למקום העבודה ובדבר תנאים לפעילות במסגרת מקום עבודה, כדי לשמור על בריאות הנמצאים בו ולמנוע את התפשטות המחלה.

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020 (להלן- תקנות אזור מוגבל), אשר פורסמו ביום 3.4.2020, מסמיכות את ועדת שרים להכריז על אזור שבו התפשטה מחלת הקורונה בהיקף נרחב כאזור מוגבל שעליו יחולו הגבלות לעניין כניסה ויציאה מהאזור וכן הגבלות בתוך האזור האמור שנועדו למנוע את התפשטות המחלה.

ההסדרים האמורים נדרשו, ונדרשים אף הם היום, על מנת למנוע את התפשטות המחלה. על אף הירידה בקצב ההתפשטות המחלה והשיפור בנתוני התחלואה, נדרש עדיין שיהיו בידי המדינה כלים למתן הוראות לציבור ולעסקים לצורך התמודדות עם הנגיף. זאת, בשים לב למצב התחלואה הנוכחי, וכן לעמדת גורמי המקצוע לפיה הסכנה מפני התפשטות הנגיף עוד לא חלפה.

לפיכך מוצע בתזכיר חוק זה להסמיך את הממשלה ,  בחקיקה ראשית , להתקין תקנות לשם הגבלות פעילות על האוכלוסייה במרחב הפרטי והציבורי במגוון תחומי החיים, בהתאם לתחומים שמוסדרים כעת בתקנות שעת החירום שצויינו לעיל. מוצע שההסדר ייקבע כהוראת שעה לתקופה של כעשרה חודשים. זאת, בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון ולהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר החלפת תקנות שעת חירום בחקיקה ראשית, בהתאם לסעיף 39 (ה) לחוק-יסוד: הממשלה, המחייב כי השימוש בתקנות שעת חירום יעשה רק כאשר לא קיימת ברירה אחרת. יתר על כן סעיף 39(ו) לחוק היסוד מגביל את תקופת התוקף המרבית של תקנות שעת החירום לשלושה חודשים. עתה, כאשר מועד פקיעת התוקף של תקנות שעת החירום האמורות קרב, נוכח מגבלה חוקתית זו, קם הצורך להעמיד תחליף חקיקתי להסדרים החיוניים שבתקנות שעת החירום, אשר יאפשר את המשך המאבק בנגיף מעבר לתקופת שלושת החודשים. החשיבות שבעיגון הסדרים אלו בדרך המלך בחקיקה ראשית גוברת שעה שמדובר במתן סמכויות שיש בהן כדי להביא, כאמור, לפגיעה משמעותית בזכויות יסוד.

תנאי להפעלת סמכויות הממשלה מכוח חוק זה הוא הכרזה של הממשלה על מצב חירום להתמודדות עם נגיף הקורונה. בתוך כך, ובכפוף להכרזה כאמור, מוצע לקבוע את אמות המידה והתנאים להפעלת סמכויות הממשלה להתקין תקנות מכוחו וכן את אותם התחומים בהם תהיה רשאית הממשלה להתקין תקנות אלה.

• סעיפי החוק המוצע

סעיף 2 מוצע לקבוע שהסמכויות שיוקנו מכח החוק יהיו תלויות בכך שהממשלה תכריז על מצב חירום להתמודדות עם נגיף הקורונה, אם שוכנעה שקיימת סבירות גבוהה להתפשטות הנגיף לרמה המסכנת את בריאות הציבור אם לא יינקטו פעולות מכוח הסמכויות הקבועות בחוק זה. זאת, על מנת שהממשלה תשקול ראשית כל אם סכנת ההתפשטות של הנגיף מצדיקה לחרוג מהסמכויות הרגילות הניתנות לכל רשות מרשויות המדינה ולהפעיל סמכויות שכרוכות בפגיעה משמעותית בזכויות יסוד על מנת להתמודד עם המחלה. בשים לב לכך שתוקפו המוצע של החוק הוא 31 במארס 2021, ייתכן שיהיו במהלך תקופה זו תקופות שבהן מצב התחלואה יהיה משופר ולכן לא יהיה צורך במתן הוראות או הפעלת סמכויות חריגות. בתקופות אלה לא תהיה הכרזה בתוקף כך שלא תהיה סמכות להתקין תקנות אשר מקימות בידי הממשלה את מערך הסמכויות. לעומת זאת, כאשר סכנת ההתפשטות של המחלה תהיה כזו שתחייב שימוש בסמכויות והטלת הגבלות על הציבור לשם מניעת התפשטות הנגיף, תוכל הממשלה לחזור ולהכריז על מצב חירום בהתמודדות עם נגיף הקורונה.

מוצע שההכרזה תיכנס לתוקף רק אחרי פרסומה ברשומות; היא תהיה לתקופה שלא תעלה על 45 ימים, ותונח ככל האפשר לאחר שהחליטה עליה הממשלה על שולחן וועדה בכנסת. כמו כן, הממשלה תוכל להאריך אותה לתקופות שלא יעלו על 30 ימים כל אחת. נוסף על כך, מוצע שהכנסת תהיה רשאית לבטל את ההכרזה.

סעיף 3 מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות כפי שמפורט בסעיפים 4 עד 10 בתזכיר החוק, לפי תנאים וכללים בסיסיים המפורטים בסעיף זה אשר מטרתם להבטיח כי הממשלה תעשה שימוש מידתי, ממוקד וזהיר בסמכויות שמעניק לה החוק. ההתמודדות של מדינת ישראל עם המחלה בחודשים האחרונים מלמדת כי סמכויות נרחבות חיוניות להקניית יכולת להתמודדות עם סכנת ההתפשטות המחודשת של נגיף הקורונה. יחד עם זאת, בשל ההיקף הנרחב שלהן וחומרת פגיעתן האפשרית בזכויות אדם בסיסיות ביותר, קיים צורך לגדר אותן בהפעלת שיקול לדעת מובנה, תוך כדי מתן אפשרות להשתמש בהן רק במקרים שהדבר מתחייב מנסיבות החירום. לפיכך, התנאי הראשון המוצע הוא שהסמכות להתקין תקנות תלויה בכך שהממשלה הכריזה על מצב חירום להתמודדות עם נגיף הקורונה, לפי סעיף 2. תנאי נוסף הוא שהתקנה כאמור תיעשה רק אם הממשלה שוכנעה כי התקנות נדרשות כדי למנוע את ההדבקה בנגיף, לצמצם את התפשטותו או את היקף התחלואה, או כדי להגן על אוכלוסיות בסיכון. כמו כן, מוצע להתנות את התקנת התקנות בתנאי מידתיות הנדרשים לסמכויות שעלולות לפגוע באופן משמעותי בזכויות יסוד, קרי כי ההתקנה תיעשה רק לתקופה ובמידה הדרושות כדי להשיג את מטרתן, לאחר שנשקלו חלופות, ושכל הסדר יבוטל באופן אקטיבי כאשר יימצא כלא נדרש יותר. נוסף על כך, מוצע להגביל את תקופת תוקפן המרבית של מרבית התקנות ל-28 ימים, ול-14 ימים לעניין התקנות שיותקנו מכח הסעיפים שפגיעתם בזכויות הפרט עלולות להיות קשות יותר (סעיפים 4 ו-5 לתזכיר, העוסקים בהגבלות במרחב הפרטי ובמרחב הציבורי). מגבלת הזמן תאפשר לממשלה לבחון מחדש מעת לעת את הצורך בסמכויות ואת היקפן. לעניין מעורבות הכנסת, לצורך ביקורת פרלמנטרית על ההסדרים שייקבעו בתקנות, מוצע שהתקנות יונחו על שולחנה של ועדה מוועדות הכנסת בהקדם האפשרי לאחר פרסומן ברשומות, בליווי דברי הסדר. הוועדה תוכל לבטל את התקנות, כולן או חלקן.

בשים לב לנסיון של החודשים האחרונים, בהם ניכר היה שהנגשה לציבור של פרטי ההגבלות הנובעות מחיקוקי החירום השונים לא היתה מטבית, בשל מורכבותה ותכיפות השינויים בה, מוצע לקבוע הסדר מיוחד של יידוע הציבור. בנוסף לפרסום התקנות כמתחייב ברשומות, הממשלה תביא  לידיעת הציבור את עיקרי ההסדרים באופן בהיר ונגיש לקבוצות השונות באוכלוסיות, במגוון של דרכים.

לבסוף, יובהר שעל אף הסמכויות הרחבות המוצעות בסעיפים הבאים, בהתאם לצרכים שהתעוררו מתחילת ההתמודדות עם המחלה, ייתכן שיתעורר צורך בסמכויות נוספות לשם התמודדות עם הנגיף אשר אין להן מקור חוקי. אם יתעורר צורך כזה, על הממשלה יהיה לבקש מהכנסת להעניק לה את הסמכויות בחוק ראשי. עם זאת, ככל שיהיה מדובר בצורך מידי, חדש וחיוני שלא יאפשר להמתין להליך החקיקה, ייתכן שלא יהיה מנוס אלא להתקין תקנות שעת חירום למתן המענה המיידי.

סעיף 4 מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות שיגבילו את הפעילות במרחב הפרטי, והכל בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 3. ההגבלות המוצעות במרחב הפרטי הן לעניין הגבלת כניסה של אדם לביתו של אדם אחר או למקום פרטי אחר, בחריגים הנקובים בסעיף במפורש . חריגים אלה נועדו להבטיח שההגבלות מכוח הסעיף לא יימנעו מתן סיוע חיוני, שירות חיוני או אספקת מוצר חיוני לאדם או לבעל חיים הזקוקים לכך בבית מגורים. כמו כן מוצע להסמיך את הממשלה לקבוע בתקנות הגבלות במרחב הפרטי עוסקת בהגבלות הקשורים לשימוש ברכב, בין היתר לעניין מספר הנוסעים בו, מרחק הישיבה ביניהם ומטרת הנסיעה.

סעיף 5 מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות שיגבילו את הפעילות במרחב הציבורי, והכל בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 3. ההגבלות האפשריות המוצעות מפורטות בפסקאות השונות בסעיף, המקנות הסמכה מפורשת להגבלות משמעויות ביותר לכל פעילות ברחוב ובמקומות דומים לו, קרי מקומות במרחב הציבורי שאינם מגודרים או שאין ביקורת בכניסה אליהם. בין היתר מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות לעניין הגבלות על היציאה אל המרחב הציבורי, שמירת מרחק בין אנשים השוהים במרחב הציבורי, הגבלות על התקהלויות בו, וכלל זאת הפגנות, תפילה או טקס דתי. כמו כן מוצעת הסמכה לעניין הגבלה על פתיחה לציבור, פעילות או שהייה במרחבים שונים הנמצאים במרחב הציבורי, כגון מתקני ספורט, גינות, גני שעשועים, חופים, פארקים ועוד. בנוסף, מוצע שתהיה סמכות לחייב את הגורמים האחראים על מקומות אלה ביידוע של הציבור בקשר להגבלות השימוש שנקבעו בהקשרים האמורים, וכן במסירת דיווח או הצהרה לרשות המוסמכת על ביצוע ההוראות שיינתנו.

סעיף 6 מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות בעניין הגבלת אירועים, והכל בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 3. הסעיף נדרש על מנת לאפשר לממשלה לקבוע תנאים מגבילים נוספים על סוגי אירועים שמתאפיינים בריבוי משתתפים כגון מסיבה, כנס, טקס, לרבות טקס דתי, אירוע ספורט ועוד. הגם שאיסורים והגבלות הנובעים מסעיפים אחרים בחוק, כגון איסור על התקהלות, אמורים לכאורה להבטיח כי באירועים כאמור ינהגו אנשים בדרך שלא תביא להדבקה, למשל נוכח איסור התקהלויות שחלים ללא קשר למטרת ההתקהלות, בשל המאפיינים המיוחדים של אירועים כגון אלה, ונסיבות התקיימותם, עשויות להתקיים נסיבות בהן יש צורך בקביעת תנאים נוספים המכוונים לקיומו של האירוע עצמו. בין היתר יתכן כי קיומן של מגבלות לעניין התקהלויות ומרחק בין אנשים, לא יהיה בהן די מפני שלמעשה קיומו של האירוע יביא בהכרח לקרבה אסורה בין בני אדם או שהן עלולות שלא להיות ניתנות ליישום באירועים כאמור.

סעיף 7 מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות בעניין הגבלות בתחבורה ציבורית, והכל בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 3. סמכות זאת כוללת מגוון של הגבלות על הפעלת התחבורה הציבורית, בין היתר בעניין הנסיעות והתחנות, בשורה של עניינים כגון מספר הנוסעים, מועדי ההפעלה של הקווים, הפרדה בין השוהים בתחבורה ציבורית, לרבות לעניין אופן מכירת הכרטיסים, תנאים להבטחת ההיגיינה וההגנה מפני הדבקה בנגיף בה ועוד. כמו כן, מוצעת סמכות לעניין התקנת תקנות בנושא של מדידת חום או בדיקת תסמינים נוספים למחלה בבדיקה לא פולשנית, וכן תשאול בקשר לסיכויי ההדבקה, וכתוצאה מכך סמכות להגביל כניסה של אדם לתחנת רכבת ולמתקנים תחבורתיים הנמצאים במבנה או במתחם סגור. הסמכויות המנויות בסעיף הן לגבי תחבורה יבשתית, וכן לגבי תחבורה אווירית וימית, בשינויים המחויבים, כאשר לגביהן מוצעת גם הסמכה להתקין תקנות להגבלת כניסה לישראל של כלי טייס וכלי שייט זרים. בנוסף, מוצע שתהיה סמכות לחייב את הגורמים האחראים על הפעלת אמצעי התחבורה או המתקן ביידוע של הציבור בקשר להגבלות השימוש שנקבעו בהקשרים האמורים, וכן במסירת דיווח או הצהרה לרשות המוסמכת על ביצוע ההוראות שיינתנו.

סעיף 8 מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות בעניין הגבלת הפעילות במקומות עבודה, בתי עסק ומקומות הפתוחים לקהל, וכן בעניין הגבלת פעילות של מתן שירותים, והכל בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 3. במסגרת סמכות זו, תוכל הממשלה להתקין תקנות בין היתר בעניין הגבלות על מספר השוהים במקומות אלה, לרבות בנוגע לעובדים ומקבלי השירות, הגבלות על אופן מתן השירות הנעשה תוך קרבה פיזית, תנאים לריחוק בין האנשים שישהו בהם ועוד. כמו כן, מוצעת סמכות לעניין התקנת תקנות בנושא של מדידת חום או בדיקת תסמינים נוספים למחלה בבדיקה לא פולשנית, וכן תשאול בקשר לסיכויי ההדבקה, וכתוצאה מכך סמכות להגביל כניסה של אדם למקומות האמורים.

בנוסף, מוצע שתהיה סמכות להטיל אחריות על הגורמים האחראים על המקומות שבהם עוסק הסעיף בקיום ההוראות לפי סעיף זה, לחייב אותם במינוי ממונה על שמירת הוראות שניתנו לפי דין להגנה מפני הדבקה בנגיף, ליידע את הציבור בקשר להגבלות השימוש שנקבעו בהקשרים האמורים וכן למסור דיווח או הצהרה לרשות המוסמכת על ביצוע ההוראות שיינתנו. ככל שלא יהיה בקביעת הגבלות בנושאים האמורים כדי לאפשר התמודדות מספקת עם סכנות התפשטות הנגיף, תהיה הממשלה רשאית להתקין תקנות בעניין איסור מלא של הפעילות במקומות בהם עוסק הסעיף. בשים לב למאפיינים המיוחדים של מערכת החינוך ומוסדות החינוך השונים, מוצע שסעיף זה לא יחול לגביהם, כאשר הממשלה תהיה מוסכמת לקבוע תקנות בענייניהם לפי סעיף 9 .

סעיף 9 מוצע להסמיך את הממשלה להתקין תקנות בעניין הגבלת הפעילות בתחום הטיפול בגיל הרך, החינוך, ההשכלה העל תיכונית וההשכלה הגבוהה, והכל בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 3. בסעיף זה מפורטות הסמכויות השונות שמוצע להקנות לממשלה בנושא האמור, בתחומים ובסוגיות דומים לאלה המוצעות בסעיף 8, תוך התחשבות במאפייני החינוך, ובצורך לשאוף ככל הניתן להמשך פעילות של מסגרות מסוימות, כגון מסגרות לילדי עובדים חיוניים, מסגרות לילדים בסיכון, לחינוך מיוחד, וכן של סוגי פעילויות חיוניות, כמו פעילות חיונית של מתנדבים, שירותים פסיכולוגיים ועוד.

ככל שלא יהיה בקביעת הגבלות בנושאים האמורים כדי לאפשר התמודדות מספקת עם סכנות התפשטות הנגיף, תהיה הממשלה רשאית להתקין תקנות בעניין איסור מלא של הפעילות של המקומות בהם עוסק הסעיף.

סעיף 10 מוצע לעגן בחקיקה ראשית את ההסדר המעוגן כעת בתקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020. הסדר זה מסמיך ועדת שרים שתמונה על ידי הממשלה להכריז על אזור בישראל כ"אזור מוגבל", כלומר אזור שבו יחולו מגבלות מחמירות יותר מאשר ביתר חלקי הארץ, בשל רמת התחלואה הגבוהה בו וסכנת ההתפשטות של המחלה מעבר לאזור זה אם לא יחולו ההוראות שבסעיף זה. ההגבלות בעניין אזור מוגבל מוצעות כבר כולן בתזכיר החוק עצמו, שכן מדובר בהגבלות קבועות וידועות מראש, על יסוד נסיון החודשיים האחרונים. הן כוללות הגבלות על יציאה מהאזור וכניסה אליו, שיותרו לרשימה של מטרות הקבועות בסעיף, וכן הגבלות על המטרות שבשלן ניתן לצאת מהבית ולנוע במרחב הציבורי בתוך האיזור המוגבל. זאת, אלא אם ועדת השרים קבעה בהכרזה שחלק מהמגבלות אינן נחוצות.

הכרזה כאמור תינתן רק אם ועדת השרים שוכנעה שהנגיף התפשט בהיקף נרחב באזור  וכי יש הכרח בהגבלות המופיעות בסעיף כדי למנוע את התפשטותו מחוץ לאזור או בתוך האזור. ההכרזה תיעשה ככל הניתן רק לאחר התייעצות עם ראשי הרשויות המקומיות הרלוונטיות, וכל מקרה, רק אם הונחה דעת הוועדה שתתקיים אספקה נאותה של מוצרים ושירותים חיוניים בתוך האזור לתקופת ההכרזה. בשל הפגיעה המשמעותית בזכויות תושבי אזור שיוכרז כמוגבל, מוצע שתוקפת ההכרזה לא תעלה על 7 ימים, וכל הארכה שלה תהיה עד 5 ימים נוספים, עד ל-21 ימים בסך הכל. ככל שהארכה נוספת תידרש מעבר ל-21 ימים תוכל ועדת השרים לעשות זאת רק באישור ועדה בכנסת. ההכרזה תפורסם ברשומות וכן במגוון אמצעי תקשורת כדי להבטיח את יידוע הציבור בהיקף הרחב ביותר האפשרי בנסיבות העניין.

סעיף 11  מוצע כי ההסמכה לקביעת הגבלות שונות בתקנות תאפשר גם קביעת עבירות פליליות שעונשן קנס, כקבוע בסעיף 61(א)(1) לחוק העונשין. בנוסף, מוצע לאפשר לקבוע בתקנות כי העבירה תהווה עבירה מינהלית, כמשמעותה בחוק העבירות המינהליות, קרי עבירה שקנס קצוב בצדה.

בשל הנסיבות המיוחדות של מצב החירום והצורך הנובע ממנו לקבוע הגבלות שייכנסו לתוקף באופן מיידי לשם הגנה על בריאות הציבור ומניעת התפשטות המחלה, מוצע באופן חריג לאפשר קביעת עבירות בתקנות ללא אישור מראש של וועדה מוועדות הכנסת, בניגוד לאמור בסעיף 2(ב) לחוק העונשין. סעיף 2(ב) לחוק העונשין נועד לאפשר ביקורת פרלמנטרית על קביעת עבירות ועונשים בחקיקת משנה, נוכח פוטנציאל הפגיעה במשמעותי שלהם בזכויות יסוד של אדם, כגון הזכות לחירות וזכות הקניין. אישור ועדה מוועדות הכנסת מאפשר דיון ציבורי בצורך בקביעת העבירות, בין היתר לאור שיוריות הדין הפלילי וכן במדרג הראוי שלהן, וזאת ביחס לפגיעה בערכים המוגנים כתוצאה מההתנהגות אותה מבקשים לאסור. עם זאת, במצב החירום שנוצר בישראל עקב התפשטות נגיף הקורונה, נוצר צורך מיוחד לקבוע מגבלות מיידיות כמענה להתפשטות המחלה, לעיתים בן ליל. מצב דברים זה לא מאפשר לקיים דיון בוועדה מוועדות הכנסת כמקובל. אשר על כן מוצע בתזכיר איזון מסוים בין הצורך הדחוף והמיידי בהטלת מגבלות אכיפות, ובין הדרישה בחקיקה להעבירן בכור ההיתוך של הדיון הפרלמנטרי. איזון זה בא לידי ביטוי בסמכות המוצעת לוועדה לבטל את התקנות שיותקנו או חלק מההסדרים שייקבעו בהן.

בנוסף, מוצע להגביל את סכום הקנס הקצוב אותו ניתן להטיל במסגרת אכיפת עבירה כעבירה מינהלית. מוצע כי קנס קצוב בצד איסורים הקשורים למגבלות על הציבור בכללותו, כגון הגבלה על התנהגות במרחב הפרטי או הציבורי של אדם, יהיה מוגבל לסכום מרבי של 500 ₪, וכאשר המגבלות קשורות לתחומים אחרים, וחלות בהם במרבית המקרים על גופים שאינם אנשים פרטיים, כגון עסקים או מקומות עבודה, הסכום המרבי יעמוד על 5,000 ₪. יודגש כי סכומים אלו הם הסכומים המרביים וניתן, כמובן, לקבוע סכום נמוך מהמצוין בהם. סכומים אלו מוצעים נוכח ניסיון העבר בקביעת קנסות בתקנות שעת חירום בענייני הקורונה.

סעיף 12   סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע כי "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו."

כאמור תזכיר חוק מגדיר את המסגרת לקביעת הוראות שונות בתקנות לצורך התמודדות עם נגיף הקורונה. מאחר שלא ניתן להתאים את הסמכות הנדרשת לצורך אכיפת הוראה ספציפית בחוק עצמו, כפי שנעשה בתקנות שעת החירום, מוצע לעגן בחקיקה ראשית "ערכות" של סמכויות למטרות פיקוח על הוראות התקנות השונות ואכיפתן, בהתאם לתחומי התקנות הקבועים בחוק (למשל, אכיפת תקנות הגבלת פעילות, אכיפת תקנות אזור מוגבל). עם התקנת התקנות ולצורך פיקוח ואכיפת ההוראות הספציפיות שייקבעו בתקנות תוכל הממשלה לקבוע את "ערכת" הסמכויות מבין "ערכות" הסמכויות שנקבעו בחוק העיקרי.

קביעת ערכות הסמכויות בחוק העיקרי מתחייבת נוכח חוק היסוד. "ערכות" הסמכויות נקבעו בהתאם לצרכים שאפיינו את ההתמודדות עם הגל הראשון  של מגפת הקורונה, כפי שבא לידי ביטוי בתקנות שעת החירום שהותקנו לשם כך.

סעיף קטן (א) מוצע להקנות לממשלה את הסמכות לקבוע בתקנות את הגורמים שניתן להסמיך לצורך פיקוח על הוראות החוק והתקנות שהותקנו מכוחו ולשם הטלת קנס מנהלי. זאת, על אף האמור בסעיף 5 לחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו-1985 (להלן: חוק העבירות המנהליות). הגורמים שניתן להסמיך הם הגורמים שהוסמכו בתקנות שעת חירום, כמפורט להלן: שוטר; מפקח שהוא עובד מדינה ונתונות לו סמכויות פיקוח על פי כל  דין; עובד רשות מקומית שהוסמך עד ליום כניסת החוק לתוקף לפי סעיף 5(ב) לחוק העבירות המינהליות; פקח עירוני, לרבות פקח מסייע, שהוסמכו בהתאם לחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), התשע"א-2011; עובד רשות מקומית שהוסמך לפי סעיף 28(א)(2) ו-(ב)(1) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968; עובד רשות מקומית שהוסמך לפי סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים), התשס"ח-2008. בנוסף, ביחס  לפקחים שהוסמכו לפי חוק העבירות המנהליות, מוצע להגביל את הסמכתם לפקחים שהוסמכו עד למועד כניסת החוק לתוקף. זאת, מאחר שהתברר כי הכשרת פקחים אלו אינה מספקת לעניין הפעלת הסמכויות שניתנו להם לפי חוק זה. בצד זאת, נוכח הצורך של הרשויות המקומיות במספר רב של פקחים והעובדה כי כבר הוכשרו פקחים חדשים לפי חוק העבירות המנהליות במטרה לאכוף עבירות מנהליות לפי תקנות שעת החירום, לא מצאנו לנכון לבטל את הסמכתם לאכיפת חוק המסגרת ותקנותיו.

סעיף קטן (ב) נוכח תפקידה של המשטרה בגילוי עבירות ומניעתן ובהיותה גוף האכיפה הלאומי של מדינת ישראל, מוצע לקבוע כי ברירת המחדל לפיקוח על יישום הוראות החוק והתקנות שלפיו ולאכיפתן היא שוטר. יחד עם זאת, וכפי שהתברר במהלך תקופת תוקפן של תקנות שעת החירום השונות, נוכח ריבוי משימות ה"קורונה" פיקוח ואכיפה באופן בלעדי על ידי משטרת ישראל אינו ישים ואף עלול לפגוע ביכולתה של המשטרה לתת מענה למשימות השוטפות שתחת אחריותה. לפיכך, מוצע כי במצבים בהם השתכנעה הממשלה כי לצורך אכיפת העבירה עקב מצב החירום יש צורך בהסמכת גורם נוסף על שוטר וכי יש צורך בהסמכת כל אחד מהגורמים המפורטים בפסקאות (2) עד (6) בסעיף קטן (א), רשאית היא להסמיך את כל הגורמים האמורים או חלקם. מוצע לקבוע כי הסמכת הגורם הנוסף בתקנות תעשה בשים לב למאפייני העבירה ולמאפייני הכשירות של הגורם המוסמך שאינו שוטר.

סעיף קטן (ג) נוכח השונות הקיימת בין הגורמים מוסמכים ובהעדר זיקה של הגורמים לגורם אכיפה מרכזי אחד, מוצע לקבוע כי ככל שהפיקוח והאכיפה יבוצעו על ידי גורם שאינו שוטר, תקבע הממשלה   גורם ממשלתי שיהיה אחראי על הנחיית הגורם שהוסמך. תכליתן של הנחיות אלו היא להבטיח אכיפה כלל ארצית על פי אמות מידה שוויוניות, סבירות ומידתיות. הנחיות שייקבעו מכוח סעיף זה יעשו בהתחשב, בין היתר, בצורך באכיפה ארצית-שוויונית וכן בהתחשב בצורך לקבוע תנאים לאכיפה כלפי אוכלוסיות מיוחדות כגון אנשים עם מוגבלויות וקטינים. הנחיות כאמור יכנסו לתוקפן בתוך 72 שעות ממועד פרסום התקנות.

סעיף קטן (ד) מוצע לקבוע את  הסמכויות שרשאית הממשלה להעניק לגורם המוסמך לצורך פיקוח על יישום הוראות שהן עבירות מנהליות ולצורך הטלת קנס מנהלי מכוחן, כמפורט להלן: סמכות לדרוש הזדהות; סמכות דרישת ידיעות ומסמכים; סמכות כניסה למקום, לרבות מקום המשמש למגורים. סמכויות אלו ניתן להעניק לכל אחד מהגורמים המוסמכים המפורטים בס"ק (א(. ואולם, לנוכח עוצמת הפגיעה הנוצרת כתוצאה מכניסה למקום המשמש למגורים מוצע כי הממשלה תהא רשאית לקבוע כי סמכות זו לא תינתן לגורם מוסמך שאינו שוטר. לבסוף, מוצע להבהיר כי סמכויות אלו אינן גורעות מסמכויות שניתנו לגורם המוסמך לפי כל דין.

סעיף קטן (ה) מוצע להסמיך שוטר, נוסף על הסמכויות המסורות לו לפי כל דין, בסמכויות הנדרשות לצורך אכיפת הוראות בעניין הגבלת פעילות במרחב הפרטי, במרחב הציבורי,  במקומות עבודה, בתי עסק, מקומות הפתוחים לקהל ופעילות של מתן שירותים, לרבות בתוך האזור המוגבל, אם קבעה הממשלה תקנות לפי סעיפים 4-5, 8 או 10(ט). סמכויות אלו יינתנו כל אימת שייקבעו תקנות לפי הסעיפים האמורים ומבלי שיהיה צורך לקבוע אותן בתקנות. מוצע כי הסמכויות יהיו כמפורט להלן: להורות לכל אדם לפעול בהתאם להוראות שבתקנות וכן להורות על הפסקת פעילות המנוגדת לאמור בתקנות; למנוע כניסת אדם למקום אם יש בכניסתו של האדם כדי להפר את האמור בתקנות; להורות על התפזרות של התקהלות או אירוע שנעשית בניגוד להוראות התקנות וכן להשתמש לשם כך בכוח סביר אם סרב אדם להיענות להוראה.

סעיף קטן (ו) מוצע לעגן את סמכויות השוטר באכיפת איסור הכניסה לאזור המוגבל והיציאה ממנו, ככל שוועדת שרים הכריזה על אזור מוגבל לפי סעיף 10 להצעת החוק, שתכליתה צמצום התחלואה והפצתה לאזורים אחרים. מוצע כי סמכויות אלו יופעלו במידת הצורך באזור המוגבל ובסביבתו הקרובה ויתווספו על הסמכויות המוקנות לשוטר לפי כל דין. מוצע כי יוענקו הסמכויות כמפורט להלן: למנוע כניסה של אדם או רכב לאזור המוגבל, או יציאה ממנו במטרה למנוע כניסה ויציאה של בלתי מורשים; דרישת הזדהות ודרישת ידיעות והמסמכים במטרה לאפשר לשוטר לבחון האם האדם העומד לפניו מורשה לצאת מהאזור המוגבל או להיכנס אליו ולצורך כך רשאי שוטר לעכב אדם או כלי רכב. יובהר כי סמכות עיכוב רכב נתונה לשוטר גם מכוח סעיף 69 לחוק סדר הדין הפלילי (מעצרים), התשנ"ו – 1996 במקרה בו החוק מעניק סמכות חיפוש במקום או על הגוף או סמכות דרישת מסמכים. עם זאת, נוכח העובדה כי המאטריה של החוק אינה פלילית ונוכח הפגיעה הגלומה בהפעלת סמכות עיכוב כאמור, יש מקום להסמכה מפורשת לעניין זה.

בנוסף לסמכויות שפורטו לעיל, מוצע לאפשר הענקת סמכות שימוש בכוח לשוטר במקרה בו אדם מסרב להיענות לדרישות האמורות, לרבות סירוב לדרישת הזדהות. זאת, מאחר שהפרת המגבלות בכניסה ויציאה מהאזור המוגבל עלולה להוביל להתפשטות המחלה והפצתה לאזורים שאינם נגועים. סמכויות דומות לשימוש בכוח בסירוב לדרישת הזדהות והוראות אחרות נתונות לשוטרים ומאבטחים לצורך מניעת אלימות ופעילות חבלנית עוינת מכוח חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה – 2005,.  גם הצורך להעניק סמכות שימוש בכוח בסירוב להזדהות הצריך את עיגון סמכות דרישת ההזדהות בחוק זה. בנוסף, מוצע לאפשר הסמכת שוטר להורות לגוף הצלה לפעול במסגרת תפקידיו וסמכויותיו לפי כל דין ובלבד שקיבל אישור קצין משטרה לעניין זה. סמכות דומה נתונה במסגרת אירוע חירום אזרחי כקבוע בפקודת המשטרה, תשל"א – 1971.

סעיף קטן (ז) מוצע לעגן סמכויות שניתן להעניק לשוטר בלבד בנסיבות מיוחדות בהן יש צורך חיוני להטיל מגבלות מיוחדות בתקנות שהותקנו לפי סעיפים 4 ו-5 בכדי למנוע או לצמצם את התפשטות נגיף הקורונה ואת היקף התחלואה ולהגן על אוכלוסיות בסיכון. סמכויות אלו יוענקו רק לתקופה ובמידה הדרושות לצורך השגת התכליות האמורות ותוך צמצום ככל הניתן של משך הזמן ושל הפגיעה בזכויות האדם. לשם המחשה ניתן למנות מועדים המאופיינים בהתקהלות מרובת משתתפים או במפגשים עם קבוצות אוכלוסיה בסיכון גבוה, דוגמת אירועי ל"ג בעומר במירון וסעודות איפטר בחודש הרמדאן. למותר לציין כי המגבלות שיוטלו בנסיבות אלו והסמכויות המיוחדות שיוענק לצורך אכיפתן ייעשו לאור היקפי התחלואה ומאפייניה. לאור הרגישות, מוצע להגביל את הסמכויות שניתן להעניק בנסיבות אלו כמפורט להלן: למנוע כניסה של אדם או רכב לאזור מוגדר אם שהייתו בשטח האמור היא בניגוד לתקנות; להוציא מאזור מוגדר אדם, רכב או חפץ המשמש לשהייה באותו שטח, הנמצא בו בניגוד לתקנות; למנוע יציאה של אדם או רכב מאזור מוגדר; דרישת הזדהות ודרישת ידיעות ומסמכים, לרבות האפשרות לעכב אדם או רכב למטרה זו; להורות לרשות מקומית לפעול במסגרת תפקידיה וסמכויותיה לעניין הסדרי תנועה ברשות המקומית, ובלבד שקיבל אישור קצין משטרה לעניין זה. מאחר שיש קושי לצפות מראש את מלוא המגבלות שיהיה צורך להטיל ואת הסמכויות שיידרשו לשם אכיפתן מוצע לעגן סעיף סל שיאפשר להסמיך שוטר להורות לאדם לבצע פעולה אחרת הנדרשת לצורך עמידה בהוראות התקנות. ואולם לשם האיזון נדרשת ביקורת פרלמנטרית על תקנות שיתנו לשוטר סמכות לפי סעיף קטן זה. נוסף על האמור, מוצע לאפשר בנסיבות המתאימות גם הסמכת שוטר לעשות שימוש בכוח אם אדם מסרב לציית להוראותיו. זאת, לאור הנסיבות החריגות שיחייבו לנקוט באמצעים מרחיקי לכת במטרה למנוע את המשך התפשטות המגיפה.

סעיף קטן (ח) מוצע לסייג את השימוש בסמכויות המפורטות בסעיף רק לעת מילוי תפקידו של הגורם המוסמך וכשהוא עונד בגלוי תג המזהה אותו ואת תפקידו ויש בידו תעודה המעידה על תפקידו במצב החירום, אותה יציג על פי דרישה. גורם מוסמך שהוא שוטר ילבש מדי משטרה. זאת, במטרה לאפשר לאזרח לזהות ולוודא שהאדם הדורש ממנו ציות הוא בעל סמכות כדין.

סעיף קטן (ט) מוצע לסייג את האפשרות להפעיל את הסמכויות שיימסרו לגורם המוסמך במתקנים של מערכת הביטחון מכמה סיבות: ראשית, הפיקוח והאכיפה מבוצעים על ידי מגוון רחב מאד של בעלי סמכות שלא ניתן לוודא את עמידתם בתנאי ההתאמה הביטחונית הנדרשים לצורך כניסה למתקני מערכת הביטחון. שנית, חוקים רגולטורים המקימים מנגנון פיקוח ואכיפה מתאימים לו חליפת אכיפה ייעודית כלפי מערכת הביטחון במטרה להשיג פיקוח ואכיפה יעילים מצד אחד ולא לפגוע בביטחון המדינה ובשלום הציבור וביטחונו כתוצאה מאכיפה במתקנים של מערכת הביטחון. חוק המסגרת, שאינו מגדיר מראש את המגבלות וההוראות שיחולו מכוחו אינו מאפשר התאמה מראש של מנגנון הפיקוח והאכיפה שיופעל כלפי מערכת הביטחון. לבסוף, ההיקפים הגדולים של הפיקוח והאכיפה הנדרשים בכלל הארץ עולים לעין ערוך על מספר הגורמים המוסמכים העומדים למימוש מטרה זאת. בצד זאת, האחריותיות המוגברת של מערכת הביטחון לעמידה בהוראות התקנות לשם שמירה על הרציפות התפקודית שלהם מביאים לכך שלא יגרם נזק משמעותי אם תוגבל כניסת הגורמים המוסמכים.

סעיף 13 מוצע לקבוע כי החוק יחול על המדינה. זאת, כדי להתגבר על סעיף 42 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הקובע כי "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". קיימת חשיבות שההגבלות שתקבענה מכוח הוראות החוק החדש יחולו גם על רשויות המדינה השונות, כמקומות עבודה, בהם מגיעים עובדים, ולעיתים גם קהל, לקוחות או ספקים, וזאת כדי למנוע את הסכנה להתפשטות המחלה גם במקומות אלה.

סעיף 14 על מנת שלא לפגוע במעמדו וביכולת המשך תפקידו של נשיא המדינה גם בעת ההכרזה על מצב חירום להתמודדות עם נגיף הקורונה, מוצע כי ההגבלות לפי החוק לא יחולו לגביו. כך גם מוצע שההגבלות לפי החוק על מקום לא יחולו על בתי המשפט, בתי הדין לעבודה ובתי הדין הדתיים, וכן על משכן הכנסת, כדי לא לפגוע ביכולת של רשויות אלה לפעול גם בתקופת החירום, באופן עצמאי וללא תלות בתקנות שיותקנו על ידי הרשות המבצעת. לבסוף, כדי לאפשר את ביצוע תפקידיהם של הרשויות הגופים הנהנים מעצמאות אל מול הרשות המבצעת ובחלקם מפעילה כלפיה סמכויות של פיקוח, ביקורת ובקרה, מוצע כי חברי הכנסת, השופטים, הדיינים, מבקר המדינה ועובדיו ויושב ראש ועדת הבחירות המרכזית ועובדיה יהנו מתנועה חופשית למרות מגבלות שאולי יחולו על תנועה במרחב הציבורי, והכל במסגרת ביצוע תפקידיהם.

סעיף 15 מוצע לקבוע כי השר הממונה על החוק יהיה ראש הממשלה, בשל הפריסה הרחבה של הסמכויות המוצעות, השפעתן על תחומי אחריות של משרדי ממשלה רבים, ובשים לב להקניית הסמכות להתקין את התקנות לממשלה.

סעיף 16 מוצע לבטל במסגרת החוק את ארבע תקנות שעת החירום שהחוק בא להחליף:

תקנות שעת חירום (אכיפת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש- אכיפה), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020.

סעיף 17 מוצע לקבוע הוראות שונות של שמירת דינים, לעניין סמכויות לפי דין של עובד של גוף ציבורי להיכנס למקום, חסינות חברי הכנסת, וסעיף 20 לפקודת בריאות העם, 1940, לפיו הוציא עד כה מנכ"ל משרד הבריאות מגוון של צווים והוראות כחלק ממכלול ההסדרים שנקבעו להתמודדות עם הנגיף.

סעיף 18 בשים לב לכך שבתקופה הקרובה נדרש עדיין לקבוע הגבלות ותנאים על פעילויות שונות מוצע שלא יהיה צורך בהכרזה מנהלית ראשונה עם תחילתו של החוק, אלא שיראו ביום זה כאילו ניתנה הכרזה לפי סעיף 2 לתקופה של 45 ימים.

סעיף 19 מוצע לקבוע שעתירה על השגה בעניין החלטה פרטנית במסגרת ההוראות המוסדרות בסעיף 10 העוסק באזור מוגבל תהיה בדרך של עתירה מנהלית לפי חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000.

סעיף 20 מוצע לקבוע כאן תוקף מוגבל של כתשעה חודשים לחוק, עד ה-31 במארס 2021, על מנת להקנות לממשלה את הכלים להגן על בריאות הציבור כולל במהלך סכנות ההתפשטות הרחבה הצפויה של הנגיף לקראת החורף הבא ובמהלכו.

ה.    השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

החוק מקנה מגוון סמכויות חדשות לממשלה לשם התמודדות עם נגיף הקורונה.

החוק יבטל את:

תקנות שעת חירום (אכיפת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש- אכיפה), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020;

תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020.

ו.       השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

אין השפעה ישירה.

ז.       השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

לא ידועה השפעה ישירה.

ח.    להלן נוסח תזכיר החוק המוצע

תזכיר חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020

***

[2] ס"ח התש"ן, עמ' 155.

[3] ס"ח התש"ט, עמ' 287.

[4] ס"ח התשנ"ו, עמ' 327.

[5] ס"ח התשי"א עמ' 228.

[6] ע"ר 1940, תוס' 1, עמ' 191.